袁绪程：经济体制改革远未结束

[48]《法国自由、档案、信息法》的相关规定正是对该宪法条文的具体落实。

例如，食品标识可能涉及食品监管部门和农业部门，日本厚生劳动省与农林水产省设置了食品标识联席会议，由厚生劳动省药事与食品卫生审议会的食品卫生分会标识部食品标识调查会、农林水产省农林物资规格调查会标识小委员会组成，成为两机关在食品卫生领域沟通协作的具体方式之一。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。

为了解决问题，分解并建构适当的程序和组织，将风险问题分阶段解决是适当的。（二）风险行政组织的基本要求 为了适应上述风险的特性，风险行政在组织上不仅要遵循传统行政的一般要求（诸如法治、分权、协调、合作等），还要符合规制行政乃至风险规制行政的中立性、独立性、透明性、参与性和科学性等特别要求。核能委员会在促进核能利用的同时还承担起安全规制的职能。这是一种内部监督机制。在组织构造上，不仅要求规制机关具有中立性，规制机关的组成人员也要具有中立性，与被规制者之间没有利害关系。

（二）中国风险行政组织的分离模式 在我国，风险行政组织也出现了风险评估与风险管理分离的现象。当然，这种非行政机关的机构转轨之后，其实仍然承担着公共职能，具有很强公共性，其评价文件经法定部门审查批准后，项目审批部门才能批准建设。民营化对于经济重塑和政府再造的功效，使许多学者同样主张，民营化不仅应限于东部，西部同样应包含在内（Privatisierung auch im Western）。

国家任务中已经不包含民营化的禁区，并不意味着民营化自此就再无界限。私人进行垃圾处理和医疗处理等行政任务的安全性（Sicherheit）。（1）行政任务 从概念层级来看，行政任务显然是国家任务的下位概念，但国家法和行政法学理上却常常将其与公共任务（oeffentrechtliche Aufgaben）和国家任务（Staatsaufgaben）混用。部分民营化在全有或全无的解决方案（alles-oder-nichts Loesungen）之外，又为民营化的实施提供了另一种模式。

事实上，无论是以国家中心主义为思考的国家优于私人的论调，还是在极端市场化主导下的私人优于国家的判定，都存在内在局限，都是对复杂现实予以简单处理的表现。控制责任旨在在任务民营化中引入行政与私人之间的监督关系，既然私法主体因履行行政任务而被赋予了行政高权，原则上就须对私法主体进行持续的法律和专业监督，以保障其合秩序地进行任务履行。

[8] Christoph Bruening，(Re-)Kommualisierung von Aufgaben aus privater Hand- Massstaebe und Grenzen，VerwArch 100(2009)，S.453; Manfred Roeber，Privatisierung?: Rekommualisierung oeffentlicher Dienstleietungen im Lichte des Public Managements，Verwaltung ＆Management 2009，S.227. [9] BVerfGE 95，267(308). [10] Hartmut Bauer，Neue Tendenzen des Verwaltungsrechts im Zeitalter der Privatisierung，载李建良主编：《2011行政管制与行政争诉》，台湾中央研究院法律学研究所出版，李建良译，第81页。但上述结论并不意味着基本权利与民营化问题互不相关。此类合同的目的，是使民营化任务的履行通过合规范的方式进行，私人主体在法律秩序下必须持续地、以社会能够承受的方式，合品质地、高标准地提供给付。民营化带来的只能是国家承担责任的具体形态的改变，而并非国家责任本身的放弃，在民营化背景下，国家的直接履行责任（staatliche Aufgabenerfuellung）会为国家的保障责任（staatlichen Gewaehrleistung der Aufgabenerfuellung）所替代。

这一原则强调国家对社会正义、公共福祉与社会安全负有广泛的责任，应致力于每个人合尊严的生存保障，并根据正义原则分配经济资源。但这一观点并未在法教义中获得贯彻。[95]上述标准既非绝对赞成也非概观否定行政任务的民营化，而是将具体民营化决定中可能出现的目标冲突予以明示，供人们在作出民营化决定时充分考虑，以具体确定民营化决定的范围界限。（二）学理研究的发端：概念界定与类型归纳 每个学科均有其认识和把握复杂社会事务的独特方法。

尽管《预算法》和《税法》施加的民营化压力引发诸多争议，民营化此后在德国的发展却呈现不可抑制之势。关键词:  行政任务 民营化 法治国 社会国 公私合作合同 引言 时至今日，行政任务的民营化（Privatisierung von Verwaltungsaufgaben）已成为席卷全球的公共行政改革浪潮。

这些内容在合同中为私人纳入了法律义务，也引入了行政主体对私人的控制和惩罚可能（Kontroll- und Sanktionsmoeglichkeiten）。在德国，国家完全退出任务履行的领域包括剧院、图书馆、幼儿园、运动场等诸多涉及文化和社会设施的运作和经营。

任务移转之后的问题，在英美法的文献中通常被放在后民营化（after privatization）[99]这一关键词之下讨论，在德国法中则是诉诸行政责任（Verwaltungsantwortung）的概念框架下。对于功能民营化，法律保留的强度就须进行区分，如果私人在任务执行中仅仅充当技术方面的助手，应当无需具备法律授权形式。德国学者也坦陈，民营化一词发展至今都尚不具有法教义学上的确定内涵，只具有现实描述功能。概言之，基本权利既未禁止民营化，也未对民营化做出指令[75]。2.宪法 作为德国法秩序中最重要的构成，德国《基本法》是用以检视民营化决定的法律容许性的最重要依据。[10] 事实上，除为东德经济转轨的需要外，德国统一后因对东德进行的秩序整饬所导致的极速攀升的国家财政赤字，同样对政府在全德进行民营化施加压力。

[28] 民营化的弊端也使社会整体对市场力量的信赖开始衰退，在历经民营化膨胀之后，人们开始重新觉察传统国家复兴的需求，再国家化和再地方化也随之到来。这些保障责任表现为：国家应对私人主体履行行政任务进行持续的法律和专业监督，保障其在社会能够承受的范围内合秩序地、合品质地、高水准地履行。

从这个意义上说，经济原则与比例原则在权衡民营化允许性的适用中会有相当程度的重合。与社会国原则不同，经济原则和预算宪法在最初常常被学者描述为民营化的宪法命令（Verfassungsgebot）[88]。

联邦政府赋予了民营化攸关德国未来安全存续的重要意义，并将行政民营化作为秩序政策的持续任务（ordnungspolitische Daueraufgabe）[11]。因为在提升行政效率、纾解财政压力、有效利用民间资源与技术，使国家摆脱任务负累[3]方面表现出的巨大优势，行政民营化的范围不断拓展，甚至覆盖原本被认为属于国家绝对保留范畴的危险防御、监狱管理等领域[4]，有学者因此断言，在国家任务中已经没有民营化的禁区，即使是传统上由国家武力独占的领域同样存在民营化的潜能。

正因如此，德国只有为数不多的法律规范中包含了附条件的民营化指令，绝大多数的法律大多都向行政主体开放民营化的裁量权，由行政机关在个案中进行手段和方式选择。在民营化决定的作出阶段，行政除应诉诸宪法原则探求民营化的适法性，还应对参酌以下要素对民营化的对象、范围、模式、限度等问题进行具体确定。在税法领域，联邦中央同样对地区的垃圾处理和污水处理企业施与了纳税义务，这些企业自此也不复此前的高权企业（Hoheitsbetriebe），而是同样负有纳税义务的经营型企业。这种模式尤其在德国地区层面获得落实，对于义务性自行政任务的履行发挥了重要作用，也同样展现出丰富多变的形式。

[96]在德国，民营化决定部分程度上是通过规范（Normen）予以落实，这些规范既包括议会通过的法律，也包含行政机关制定的法规命令（Rechtsverordnung）和规章（Satzung）。鉴于目前我国在这一领域研究的分散化，上述理论成果同样会启发我们对既有研究进行学理整合和体系归整，由此逐渐型塑出体系化的民营化学理。

在德国，许多专门法律即使未课予行政具体的民营化义务，却都以较不严格的方式，宣示出行政与私人在法律上合作的可能。最初的民营化决定基本上基于政治策略进行，并未诉诸法律。

对于任务转移而言，德国学者认为，法律形成形式的整个谱系（die gesamte Skalarechtlicher Gestaltungsform）都是可使用的方式。但在历经了民营化从急速攀升到趋势变迁的过程后，德国的确开始更审慎客观地对待民营化议题。

鉴于国家任务领域的开放性，并无法从实体上总结行政任务的一般标准，也无法开出行政任务的具体清单，只能诉诸实证法规则和具体规范去勘定。3.法治国原则 法治国原则同样对具体的民营化措施构成界限，这些界限又主要表现为法律保留和比例原则。从基本权利、社会国、法治国、民主国以及经济原则，都能够推导出行政任务民营化的具体界限。尽管对于行政任务的转移而言，法律形成形式的整个谱系都是可使用的方式，但在德国法的实践中，公私合作合同却成为民营化最常使用的法律形式。

[44] Friedrich Schoch，Der Beitrag des kommunalem Wirtschaftsrechts zur Privatisierung oeffentlicher Aufgaben，DOEV 1993，S.337;Wahl，Die Einschaltung privatrechtlich organisierter Verwaltungseinrichtungen in den Strassenbau，DVBL.1993，517 [45] Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.962(963). [46] Hartmut Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，18.Aufl.，2011，§23 Rn.60ff. [47] Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963. [48] Hartmut Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，18.Aufl.，2011，§23 Rn.64. [49] Friedrich Schoch，Privatisierung von Verwaltungsaufgaben，DVBL.1994，S.963. [50] 财产民营化的典型例子即德雷斯顿（Dresdnen）市将德雷斯顿不动产有限公司的股份卖给美国投资公司。很多学者评价，民营化对于联邦和州而言，并未导致明显的国家属性（Staatlichkeit）的丧失，但对于城市乡镇而言，民营化却造成了地区自行政的急速衰落（Schwaechung der kommunale Selbstverwaltung）。

国家是否配置了相应的民事赔偿和刑法责任等。在进行上述权衡时，《基本法》中包含的基本权保障、社会国、法治国、民主国原则以及经济原则等都是德国学者公认的须考量的要素，而这些宪法原则也因此构成了具体民营化决定的界限。

但这并不意味着民营化自此就再无界限。对于民营化法律容许性的检视，也体现了作为法治国思考者的法律人对民营化决定的法律前提的追问[55]。